油气改革应协调好国企改革与行业改革关系

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■关注油气系统改革之一■我们的记者张一鸣

今年上半年，《关于深化油气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)对外发布，油气行业改革发展进入新阶段。但是，改革实施以来，仍然存在许多困难。

国务院发展研究中心工业经济研究部主任赵昌文在接受《中国经济时报》记者专访时表示，从整体上看，中国已经进入工业化后期，石油石化产业发展总体上是同步的。下一步是提高质量和效率；要抓住当前国际油价处于较低水平的窗口时期，积极稳妥推进油气体制改革；由于石油天然气行业的复杂性，虽然改革的基本方向是稳步深化市场化进程，但具体实施可能是先容易后难，特别是要协调好行业改革和国有企业改革的关系。

油气体制改革应稳步推进

中国经济时报:中国的石油和天然气工业现在处于什么发展阶段？

赵昌文:总体而言，中国已经进入工业化后期，工业发展产生的能源需求增长率将继续下降。如果将技术进步导致的新能源成本的快速下降考虑在内，新能源和可再生能源将进入加速发展期，其在能源结构中的比重将逐渐增加。在未来，传统化石能源的增长将是有限的，至少它不会保持以前的高速发展趋势。因此，必须从根本上改变石油石化工业的发展模式，尽快从数量增长向质量提高转变。上游产业应进一步提高勘探开发技术，管网环节应进一步提高综合效率，化工行业应进一步增加高附加值深加工产品的比重。

在世界能源格局中，中国既是能源生产大国，也是消费大国。一段时间以来，中国对外国石油和天然气的依赖一直在上升，而且仍处于较高水平。未来，随着需求增长的放缓和能源结构的变化，这种情况预计将在一定程度上发生变化。如果不考虑结构调整，大规模油气进口增长不大，对外依存度有望稳定在一定水平，甚至逐步进入缓慢下降通道。当然，在一段时间内，仍然有必要关注满足能源需求和确保能源安全。随着地缘政治的变化，中国的能源安全战略也在不断调整和完善，从早期强调国内能源自给到关注全球能源贸易和投资。今后，有必要深入思考如何更好地协调油气资源国、生产国和消费国之间关系的发展。

中国经济时报:意见发表已经半年了。你如何看待目前的进展？

赵昌文:油气产业是一个国家的基础战略产业，在国家经济安全中占有重要地位，具有影响力广、产业链长、利益相关者多的特点。与一般竞争性行业的改革不同，油气行业的改革属于基础和战略性行业的改革，适合分步安排。因此，《意见》公布后，在具体的推广过程中不会有立竿见影的效果。

此外，如果我们理性而客观地看待它，就没有油气工业改革的最佳模式。虽然《意见》明确规定了市场化改革的方向，但就其在整个产业链中的推广程度和每一个环节而言，世界上还没有完全成功的经验可以借鉴。如果我们看一下发达国家一些基础战略产业的改革路径，很多都是一步一步走，走错了路，然后再调整。例如，英国的铁路改革和法国的电力改革。中国油气工业与其他国家的最大区别在于巨大的市场需求和对外国的高度依赖。因此，即使是其他国家的成功经验也不能直接使用。□□□□□(一直到第七版)

总之，油气体制改革比其他改革慢一点是可以理解的，这反映了油气体制改革的复杂性和艰巨性。

油气体制改革既有重点也有难点

《中国经济时报》:油气体制改革具有复杂性和艰巨性，下一步改革应该做什么，需要突破哪些难点？

赵昌文:实际上，油气系统改革在过去几年里一直在稳步推进，尽管还没有迈出一大步。其中，上游探矿权、价格改革、原油进口权和成品油出口权以及管网的独立性是改革的重点和难点。

目前，上游矿业权流转制度改革主要集中在增量资源上，尤其是页岩气领域，并允许民营企业和资本参与。实际情况是，民营企业参与的积极性不是特别高，有的是技术和资金的门槛问题，有的是资源分配受阻的原因。一些经过验证的高质量砌块不在公开行列中。

价格改革进展缓慢，现在是加速改革的好时机。自2015年以来，国际油价长期徘徊在低位。如果没有大的外部冲击，该地区未来仍将波动。低油价非常有利于推动油气价格体系改革。我们应该抓住机遇，尽快推进价格形成机制的市场化，同时完善政府的调控机制，加快内部价格关系的合理化，如油气比价关系不尽人意、工业气与居民气交叉补贴等。

市场的主要问题是原油进口权和成品油出口权如何既体现公平竞争，又确保安全。改革前，进出口权主要集中在少数国有企业，改革后应进一步放开。在原油进口方面，我们今后应该鼓励更多的竞争，但我们不能像其他商品那样完全竞争。理想的市场结构是由国有企业主导，其他类型的企业共同参与。在成品油出口中，要加强监管，提高环保标准和技术标准，避免在中国留下污染。

油气管网的情况非常复杂。我国油气管网约20万公里，但短缺仍然十分严重，尤其是天然气管网、大型干线管网和城市管网的短缺。今后，重点应放在促进发展和千方百计吸引更多的资本进入这一领域，特别是城市管网。根据改革要求，中国石油对油气管网实行内部财务独立，条件成熟时完全分离。这条路是合适的。今后，油气管网的改革不仅要局限于主干管网，还要放开城市管网。然而，在竞争和垄断之间应该有一种权衡和平衡，以防止自由化后垄断从国有企业转移到私营企业。在管网改革中，油气、电力和通信行业应相互借鉴成功经验和教训。

推进国有企业改革和油气体制改革

中国经济时报:国有企业改革与油气体制改革密切相关。如何发挥协同作用？

赵昌文:由于油气行业，特别是上中游地区，基本上都是国有企业，国有企业改革与油气体制改革的相关性比较高，所以在推进过程中要统筹考虑。我个人的建议是，行业改革应该得到更高的重视，或者至少两者应该同时推进。行业定位不清，改革没有取得实质性进展，难以在企业层面推进改革。

就改革的重点而言，首先要根据产业是否具有基础性和战略性进行分类和定位，如军工、交通、铁路、银行、能源等，这些产业必须不同于一般的竞争性产业。在此基础上，通过资产整合、并购等方式，进一步优化国有资产和资本的战略布局结构。其次，在推进关系国计民生的基础战略性产业混合所有制改革的同时，要推进国有企业的分类，维护国有资本的控制权。对于一般竞争性行业的国有企业来说，无论规模有多大，在解决好员工的前提下，都可以通过国有资本经营公司，并持有这些公司的股权。然而，这种持股是金融市场上的一种投资组合，他们可以用脚投票，主要目标是实现财务回报最大化。最后，对于石油和天然气国有企业来说，有必要确保能源安全，而不是失去效率，这既是政策导向的，也是有竞争力的。有必要将股权多元化、混合所有制改革和公司治理改革结合起来。

总之，混合所有制改革不应该是国有资产和国有企业改革的目的，特别是对于基础性和战略性的油气行业。优化国有资本布局结构，改善国有企业治理结构，提高国有资本配置效率，为社会资本和私人资本创造新的投资机会是目标。因此，不可能用改革了多少国有企业和引进了多少私人资本作为改革最终成功的标准。

改革是一项系统工程，需要配套制度。上一轮国有企业改革积累了很多经验。在新一轮改革中，应在不同行业中选择有代表性的企业进行综合改革试点，但单一试点不能解决问题，特别是在能源领域。同时，要加快解决企业办社会、工厂办大集体、三资一业等历史遗留问题，把减员作为推进国有企业改革的重要抓手。